Estrutura Política e Orçamentária no Brasil: Uma análise do presidencialismo e os desdobramentos da atual forma de execução das emendas parlamentares

0 0

Por Alex Rabelo Machado*

1.  Introdução:

O sistema político e orçamentário brasileiro tem sido palco de intensos debates ao longo dos anos, especialmente no que diz respeito à disputa entre o poder executivo e o legislativo em relação à alocação e a execução dos recursos inscritos na Lei Orçamentária Anual (LOA). Nesses últimos anos saímos do cenário no qual representantes do poder legislativo andavam de pires na mão em busca de recursos para suas bases eleitorais nos vários órgãos do poder executivo para a atual conjuntura em que são os ministros que procuram os parlamentares para viabilizarem recursos para seus ministérios.

Essa inversão ocorreu devido às chamadas emendas impositivas à LOA que surgiram durante os governos de Dilma e Bolsonaro, quando o parlamento, aproveitando-se dos momentos de fragilidade desses governos, viabilizou politicamente as emendas constitucionais que mudaram à natureza da execução orçamentária financeira das chamadas emendas parlamentares. Esse artigo se propõe a explorar algumas implicações dessa mudança na governança e na gestão orçamentária do Brasil.

2. Breve Histórico

2.1 Fase Anterior à Constituição de 1988

Antes da promulgação da Constituição de 1988, o parlamento brasileiro não tinha a prerrogativa de emendar o Orçamento (Lei Orçamentária Anual – LOA). Sua formulação era uma prerrogativa exclusiva do Poder Executivo, o que limitava a participação do legislativo no direcionamento da alocação de recursos. Nessa fase predominava a concentração de poderes no executivo, bem como a ausência de mecanismos que permitissem uma representação mais direta dos interesses parlamentares nas decisões orçamentárias. Ou seja, nas décadas de 1960, 1970 e 1980, na vigência do período da ditadura militar, o Congresso Nacional exercia um papel considerado meramente figurativo no processo de discussão e elaboração do Orçamento Geral da União (OGU).

2.2 Expectativas no que diz respeito à questão de alocação de recursos no pós-Constituição de 1988.

A partir da Constituição de 1988, o Congresso Nacional passou a ter mais poderes no tocante ao OGU, passando a exercer o papel compartilhado na função de alocação de recursos federais juntamente com o Poder Executivo. Tal prerrogativa causou enormes expectativas na sociedade e no parlamento, que projetavam uma atuação mais proativa do Congresso Nacional no tocante às questões relativas à elaboração do Orçamento federal.

Logo após a promulgação da Constituição de 1988, com o objetivo de chamar a atenção para o fato de que os problemas da pouca transparência e da falta de ampla discussão no processo orçamentário eram características comuns no Brasil desde o século XIX, o então deputado federal José Serra destacou em artigo uma ilustrativa citação de Joaquim Nabuco datada de 1879:

(…) a passarem os orçamentos (…) como têm passado nesta casa, discutidos perante quatro ou cinco pessoas em hora adiantada da sessão, pode-se dizer sem que vá nisso ofensa, que nós representamos uma comédia parlamentar que nem ao menos tem a vantagem dos dramas japoneses de durarem oito dias.” Joaquim Nabuco in Anais da Câmara dos Deputados, Sessão de 22de março de 1879.” (Serra, 1990 –pg 01)

No referido artigo, Serra (1990) analisa uma série de modificações orçamentárias ocorridas na Constituição de 1988., as quais considera “avanços”, sobretudo, em relação à situação anterior, sob a vigência da Constituição de 1967 no período ditatorial. Para esse autor, na Constituição de 1988, o processo orçamentário havia se tornado mais lógico, transparente e democrático. Entre os principais avanços analisados, Serra (1990:85) destaca os seguintes:

“A participação mais ativa do Legislativo no processo, com ênfase na nova prerrogativa parlamentar em propor emendas nos investimentos previstos na proposta de lei orçamentária encaminhada pelo Executivo ao Congresso Nacional; O advento de leis que ordenam o processo orçamentário, como a necessidade de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o do Plano Plurianual (PPA); O estabelecimento de datas para as entregas das propostas das leis orçamentárias do Executivo ao Legislativo, para que o Congresso Nacional tenha tempo e condições de fazer as modificações necessárias; A separação do Orçamento Fiscal e o da Seguridade Social; e a criação obrigatória do Orçamento dos Investimentos das Empresas Estatais Federais.”

Em relação às expectativas positivas das alterações constitucionais e do novo papel do Legislativo no processo da seguinte forma, Serra, (1990, op.cit.) assevera que a partir da Constituição de 1988 abriu-se o caminho para uma participação responsável dos parlamentares no processo orçamentário, ao mesmo tempo em que procurou-se fortalecer e ampliar a capacidade do Congresso para desempenhar suas novas tarefas, mediante a instituição de uma Comissão Mista Permanente (Câmara-Senado).

Em síntese, nota-se a partir dos destaques feitos do artigo escrito pelo então deputado federal José Serra em 1990 que naquele momento predominavam expectativas positivas em relação ao novo papel do Legislativo no processo orçamentário, em função das mudanças constitucionais.

2.3. Frustações e formas de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo (1988-2016)

Com a Constituição de 1988 o Brasil tornou-se excessivamente permissivo no que se refere ao ativismo parlamentar na área de Orçamento, fato que pode ser exemplificado nas cerca de setenta mil emendas que foram apresentadas à Proposta de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 1993, em franco contraste com a Constituição de 1967 que, em seu artigo 65, vedava a apresentação de emendas parlamentares. Esse excesso de emendas seria uma das causas do chamado escândalo dos anões do orçamento que resultou na conhecida Comissão Parlamentar de Inquérito do orçamento, mais conhecida como “CPI dos Anões do Orçamento”.

Em 1995, após a CPI dos anões do orçamento, uma nova Resolução do Congresso Nacional disciplinou essa prática, limitando o número de emendas e seus valores. Entre os mecanismos criados para proporcionar maior transparência ao processo orçamentário destacou-se a criação das emendas coletivas e a redução das emendas individuais. Isto é, as emendas parlamentares foram limitadas quanto ao valor da apropriação e quanto ao número e tipo de emenda (individual, coletiva e de relatoria) e com elevado nível de desagregação (em nível de projeto).

Embora sejam indiscutíveis os avanços, principalmente quando comparados ao período imediatamente anterior à promulgação da Constituição de 1988, o que se assistiu na prática é que o Poder Legislativo ainda não conseguia se apropriar adequadamente de seu papel central no processo orçamentário federal. As expectativas criadas pelas inovações constitucionais revelaram-se maiores do que se observava em relação à capacidade efetiva do Poder Legislativo no período 1988-2016.

Nesse período foram observadas várias situações nas quais os parlamentares procuravam o poder executivo para empenhar suas emendas visando atender às demandas políticas de seus redutos eleitorais via negociações com o poder executivo. Era comum nesse período observar inúmeros escândalos que mostravam sempre a mesma dinâmica na qual parlamentares da base do governo ou alguns com adesões em votações importantes para o Executivo negociavam o empenho e pagamentos de suas emendas com o executivo, as quais eram, posteriormente, alvo de acusações de desvios de recursos em função de finalidades escusas. Como exemplo de escândalos, citam-se os Anões do Orçamento em 1993, Sanguessuga e Ambulância, em 2006, a seguir, cito uma das situações observadas na atual forma de relacionamento entre os Poderes Legislativo e Executivo que ilustra a falta de centralidade da atuação do Legislativo no processo orçamentário federal.

Caráter autorizativo X caráter impositivo na Lei Orçamentária Anual

Para exemplificar as diversas situações observadas na relação entre os poderes executivo e legislativo que ilustram a ausência de centralidade no processo orçamentário, destaca-se a discussão sobre o caráter autorizativo da LOA, questão considerada fundamental até 2016, que retornou à pauta política com muita força com o advento do terceiro mandato do Presidente Lula. Ao contrário dos seus dois mandatos anteriores, nesse mandato atual o Presidente da República se vê diante de um Congresso mais conservador e mais forte devido ao aumento de poder advindo da forma de execução de emendas parlamentares agora com natureza impositiva na LOA.

Antes de 2016, o fato de a Lei orçamentária ter natureza meramente autorizativa muito contribuía para a perda de centralidade do Legislativo nas questões relativas ao orçamento, já que permitia ao Poder Executivo reprogramar seus gastos até o final do exercício, a partir de uma reavaliação periódica das contas públicas, com base na arrecadação de impostos e contribuições. A partir desse mecanismo, o Executivo conseguia exercer o controle dos dispêndios de acordo com suas prioridades, que nem sempre eram coincidentes com aquelas aprovadas pelo Legislativo e com isso negociava sua agenda legislativa via liberação ou não das emendas parlamentares ao orçamento. Em função dessa situação, considerada desvantajosa para os parlamentares em suas bases, várias Propostas de Emenda Constitucional foram feitas a fim de transformar o Orçamento da União de autorizativo para impositivo, tal qual aprovado pelo Congresso Nacional recentemente.

Para melhor entendermos o então contexto de impasse daquele momento, é importante destacar um posicionamento feito pelo então senador Pedro Simon em 2003 na Comissão de Constituição e Justiça, defendendo projeto de lei assinado por vários senadores, que propunha que a Lei Orçamento da União, votada pelo Congresso Nacional, adquirisse caráter impositivo, em vez de simplesmente autorizativo. Referindo-se a essa questão Simon afirmava que “o Executivo pode manipular o Orçamento como bem entende”. Para esse senador, a tese do orçamento impositivo era tão importante que deveria estar acima dos interesses partidários: Ademais, para ele, a corrupção orçamentária começava nos escalões inferiores do ministério, onde as emendas seriam discutidas por lobistas, empreiteiros e funcionários.

No entanto, essa questão sempre esteve longe de obter consenso entre os especialistas da área orçamentária e entre os parlamentares que transitam nessas discussões. Souza (2007) chama a atenção para os argumentos daqueles que eram contra a mudança, enfatizando que os que são contrários afirmam que mesmo no modelo autorizativo algumas despesas orçamentárias já são impositivas, ou seja, são de cumprimento obrigatório, entre as quais, o autor cita:  (i) os benefícios previdenciários; (ii) os salários do funcionalismo; (iii) as transferências para estados e municípios; (iv) as despesas constitucionais dos ministérios da Saúde e da Educação; e (v) a reserva para o superávit primário. Para aqueles contrários à proposta do orçamento impositivo, quando as vinculações privilegiam determinadas ações do governo, todas as demais são prejudicadas. Isto porque a capacidade de arrecadação possui limites rigidamente atrelados à renda gerada pelo conjunto da economia, de forma que a vinculação nem sempre produz aumento de receitas.

Por isso, o resultado da imposição termina sendo a redução do volume de recursos disponíveis para a realização das despesas que não contam com receitas vinculadas. Além do que, o orçamento é resultado “programático” de um planejamento, um erro no planejamento ou uma alteração na conjuntura que demanda uma mudança na execução obrigaria o Governo a ter que negociar com o Congresso Nacional um procedimento que seria apenas operacional pelo modelo autorizativo.

2.4 Fase Atual

O que era um receio de alguns, hoje se consolidou com o avanço do poder legislativo nas atribuições do poder executivo via as chamadas emendas impositivas que foram promulgadas durante os Governos Dilma e Bolsonaro. As emendas impositivas garantem a execução obrigatória de emendas parlamentares ao orçamento. No governo de Dilma Rousseff, houve avanços na direção de tornar impositiva as emendas parlamentares, enquanto no governo Bolsonaro aprofundaram-se mais os ajustes e as regras nessa direção.

As emendas impositivas foram introduzidas pela Emenda Constitucional (EC) 86/2015 durante o governo Dilma, consolidando-se como um mecanismo significativo de participação legislativa. Já no governo Bolsonaro, a EC 105/2019 trouxe alterações específicas nas emendas de comissão, avanço no uso indevido das emendas de relator cuja função deveria a restringir a corrigir erros e omissões no relatório do orçamento, mas que foram usadas para outros fins de interesses políticos e, também, a viabilização das chamadas emendas pix que representam uma destinação arbitrária de recursos federais sem qualquer critério técnico, social e/ou econômico.

Hoje o que está no centro do debate é veto do Presidente Lula ao artigo que da Lei 14.791/2024, conhecida como Lei de Diretrizes orçamentárias para o LOA de 2024, artigo vetado a pedido do Ministério do Planejamento e Orçamento previa o estabelecimento de um cronograma obrigatório para pagamento de despesas de emendas individuais e de bancada estadual. De acordo com a pasta, a proposta “atingiria diretamente a gestão da execução orçamentária e financeira do Poder Executivo federal, sem previsão constitucional expressa e violaria o disposto no art. 2º da Constituição”, que define a independência entre os três poderes.

 São inúmeras as manifestações favoráveis ao veto presidencial por entenderem que o Legislativo avançou muito nas prerrogativas do poder executivo. Entre as manifestações favoráveis ao referido veto presidencial cita-se um manifesto que congrega várias personalidades e entidades, no qual declaram que são favoráveis à manutenção do citado veto por considerarem que: “as prioridades de alocação dos recursos públicos discricionários devem priorizar despesas que atendam às necessidades dos segmentos mais pobres da sociedade civil e os investimentos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) destinados a contribuir para a transição energética e ao desenvolvimento sustentável.

Ademais, as personalidades e entidades que subscrevem o referido manifesto expressam a disposição de sensibilizar e mobilizar todos os segmentos da sociedade brasileira no sentido de estabelecer limites nas emendas parlamentares impositivas ao Orçamento Geral da União. Segundo o Manifesto, o tamanho da interferência do Poder Legislativo no processo de priorização e destinação de recursos públicos precisa ser regulado pelos Poderes da República, obedecendo ao parágrafo único do artigo 2º da Constituição Federal, ou seja: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.

A Associação dos Servidores do Orçamento e Planejamento ASSECOR também começou a ocupar destaque na discussão da transparência das emendas parlamentares e declarou de forma contundente que: “o incômodo na sociedade brasileira não é o empenho do Parlamento em contribuir para o aperfeiçoamento das leis orçamentárias. É o déficit de transparência nos critérios adotados para destinação de emendas parlamentares, que muitas vezes aparentam ser concebidas para atender aos interesses eleitorais de parlamentares específicos.

Segundo a ASSECOR,

“para que o Brasil esquecido seja ouvido, precisamos reforçar, ao invés de enfraquecer, os instrumentos de planejamento governamental a partir de critérios técnicos e transparentes – de preferência com participação social, como foi o processo de elaboração do Plano Plurianual da União para o período 2024-2027 –, que possam ser devidamente avaliados e eventualmente aperfeiçoados pelo Congresso Nacional. O Parlamento brasileiro possui comissões permanentes e temporárias que podem exercer essa função de forma democrática. Não é a proliferação de emendas individuais de duvidoso espírito republicano que aperfeiçoará a qualidade do gasto público.”

Tal discussão ampliou-se nos últimos anos com a repercussão dada pela mídia e por setores da sociedade à falta de transparência das chamadas emendas do relator (RP9), vultosos recursos inscritos na LOA por seu relator e que foi denominado pela da mídia como  “orçamento secreto” e que teve muitas denúncias de corrupção associadas ao jogo político entre o poder executivo e legislativo no último governo. O STF em 19/12/2022 limitou uso das chamadas emendas de relator ao seu escopo original, ou seja, a correção de erros e omissões.

Transparência Pública e Emendas Parlamentares

Observa-se assim que uma dimensão crucial na discussão das emendas parlamentares é a necessidade de transparência pública. A abertura e visibilidade dessas emendas são fundamentais para assegurar que a alocação de recursos seja feita de maneira clara e ética. A transparência não apenas fortalece a confiança da sociedade nas instituições, mas também permite uma fiscalização mais efetiva.

Independente do sistema de governo, o orçamento público é uma peça fundamental da administração estatal. É um instrumento que define as receitas e despesas do governo em um determinado período, refletindo as prioridades políticas e econômicas. A transparência e a accountability são parte integrantes do processo orçamentário, garantindo que os recursos públicos sejam utilizados de forma eficiente e em conformidade com o interesse público.

No Brasil, o processo orçamentário segue o modelo presidencialista, onde o presidente elabora e apresenta o projeto de lei orçamentária ao Congresso Nacional, que tem o poder de modificá-lo antes da aprovação final. Após aprovado, o orçamento é executado pelo Poder Executivo. A Constituição Federal estabelece as diretrizes gerais para o orçamento público e define os princípios que devem reger sua elaboração e execução.

Dessa forma, a partir dessa breve análise, pode-se afirmar que nenhuma das duas situações – um poder executivo forte, via orçamento autorizativo ou um poder legislativo forte, via orçamento impositivo parecem ser as mais adequadas. O momento demanda uma discussão mais aprofundada na direção de um sistema orçamentário mais Justo, mais Humano e mais Solidário. Nesse sentido, ouso fazer as seguintes propostas para discussão e que penso poderiam ajudar na solução do atual impasse:

3. Propostas

1. As propostas de leis orçamentárias (grandes números) para o ano subsequente deveriam ser obrigatoriamente debatidas quando do processo eleitoral pelos candidatos à Presidência da República, visando maior conscientização da população sobre o tema;
2. Nos atos de entrega dos projetos de lei de natureza orçamentária, deveria ser dada grande publicidade aos mesmos nos diversos canais de mídia existentes, incluindo falas explicativas tanto da parte de quem entrega como de quem recebe a PLOA;
3. Efetivar uma participação social na fase legislativa, o que daria maior responsabilização aos envolvidos e também induziria a uma maior de transparência desse processo bem como uma maior motivação para controle e acompanhamento da LOA na sua fase de execução. Atualmente já existe na discussão do Projeto de Planejamento Plurianual de Investimentos na fase de elaboração do mesmo no Poder Executivo;
4. Analistas e/ou consultores em orçamento do poder Legislativo e do executivo, auditores do TCU, da CGU e parlamentares envolvidos ou que tenham interesse seriam instados a propor soluções, tanto no processo de elaboração da LOA, como na sua execução, a fim de proporem soluções, visando à maior transparência da despesa pública;
5. Antes do processo de emendas nas despesas pelo parlamento se iniciar, o parlamento deveria discutir com o executivo, e eventualmente modificar, os grandes números tanto de receitas como os de despesas públicas e seus parâmetros. Depois disso poderia começar o processo de emendas com acompanhamento de forma mais participativa pelo executivo;
6. Todo o trâmite do PLOA no Congresso deveria ter algum mecanismo que desse uma maior publicidade ao mesmo, no mínimo como a cobertura midiática de outras atividades legislativas e, também, com uma maior participação social da sociedade civil organizada estimular uma maior transparência no processo;
7. Durante esse trâmite deveria existir entrevistas com os envolvidos no processo bem como explicações didáticas sobre o que está acontecendo durante o processo.

4. Conclusão:

O cenário político em função do atual embate existente entre o Presidente da República  e o Presidente da Câmara dos Deputados sobre vetos governamentais à última Lei de Diretrizes Orçamentária é complexo, porém dinâmico. Nesse sentido, observa-se vasto campo para negociação que cria oportunidades para  que algumas das propostas supracitadas sejam aproveitadas. Portanto, acredita-se que ambos cenários são nefastos para o país,  tanto o anterior, quando parlamentares  eram subjugados na sua relação com o executivo, como o atual, no qual são os parlamentares que direcionam a alocação de recursos do país. Como nosso regime é presidencialista, propõe-se que a  negociação  envolva técnicos dos dois poderes, visando a elaboração de um texto base, que traga, ao mesmo tempo, mais transparência para despesa pública e para o processo de tramitação do PLOA, por meio de maior participação social tanto na elaboração como na fiscalização da Lei Orçamentaria. Mas é fundamental manter o papel direcionador do Poder Executivo para modificações significativas no projeto original. Essa disputa ressalta a importância da negociação política e do diálogo social para o bom funcionamento do sistema democrático.

A escolha entre presidencialismo e parlamentarismo, os problemas em  torno das emendas parlamentares, os escândalos orçamentários passados, as mudanças nas emendas impositivas e os embates atuais entre Lula e Lira são elementos que moldam a governança do país. Compreender esses elementos é fundamental para fortalecer a democracia e promover uma gestão eficiente dos recursos públicos, garantindo o desenvolvimento sustentável e a equidade social.

Alex Rabelo Machado é economista pela UNICAMP, Mestre em Economia pelo CEDEPLAR -UFMG, Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental – EPPGG e membro da Associação Brasileira dos Economistas pela Democracia.

5. Legislações e Datas Relevantes:

• Emenda Constitucional (EC) 86/2015 (Governo Dilma) – Introdução das Emendas Impositivas.
• Emenda Constitucional (EC) 105/2019 (Governo Bolsonaro) – Alterações nas Emendas de Comissão.
• Resolução CN nº19 de 1995 “ introdução as Emendas Parlamentares coletivas e de limitações nas emendas individuais”
• Constituição Federal do Brasil de 1988

6. Referências Bibliográficas:

• Associação do Servidores do Orçamento e Planejamento – Assecor 2024 “Nota de fevereiro de 2024”
• Machado, A. R. (2009). O processo de elaboração da proposta de Lei Orçamentária Anual: responsabilidade compartilhada entre os poderes executivo e legislativo.

• SERRA, J. A. Constituição e o Gasto Público. In: VELLOSO, J. P. R. (coord.). Modernização Política e Desenvolvimento. Rio de Janeiro:
• José Alípio, 1990.
• SOUZA, F. H. A necessidade de mudanças na lei orçamentária e o orçamento impositivo. Elaborado em junho de 2007.

About Post Author

ABED

betinhovieira@yahoo.com.br

Happy

3 100 %

Sad

0 0 %

Excited

0 0 %

Sleepy

0 0 %

Angry

0 0 %

Surprise

0 0 %